Francesco Saverio Nitti ,la Scienza delle Finanze e la condotta economica dello Stato

4. La politica tributaria

L’analisi delle entrate pubbliche consente, prima di tutto, a Nitti di riproporre la sua concezione generale della Finanza pubblica:<> . Le parole che ho messo in corsivo confermano il rifiuto della visione “organicistica” dello Stato, mentre il riferimento al reddito nazionale indica la, sia pure embrionale, percezione dei legami macroeconomici tra gettito della tassazione e reddito complessivo del paese. Come tutti gli economisti dell’epoca in cui egli scrive, non ha conosciuto la nascita della macroeconomia e della gestione macroeconomica della finanza pubblica, ma la sua esperienza e i suoi interessi per i problemi concreti lo rendono particolarmente sensibile ai legami empiricamente rilevanti tra variabili economiche.
Importanti le osservazioni sulla struttura tributaria. Il riferimento agli studi di Pareto sulla distribuzione, che mostrano la scarsa numerosità dei redditi elevati, lo porta a confutare l’opinione allora diffusa secondo cui si sarebbe dovuto fare affidamento principalmente sui prelievi su tali redditi per far fronte al finanziamento della crescente spesa pubblica. Va, invece, valutato positivamente il ricorso alle imposte indirette perché esse ottengono gettiti maggiori consentendo di raggiungere (anche sfruttando processi d’illusione tributaria) la totalità dei redditi. Tuttavia le imposte personali sul reddito hanno grande importanza e devono essere progressive. La progressività (che va applicata con esenzioni per i redditi minimi, agevolazioni per le famiglie, …) era allora giustificata da tre ordini di ragioni:
a) pratiche (per compensare l’inevitabile regressività del ricorso prevalente alle imposte indirette);
b) sociali (per modificare la distribuzione verticale dei redditi determinata dall’esistente assetto sociale, se lo si considerava iniquo);
c) economiche (poiché, come dimostrato da J. Stuart Mill, l’utilità marginale decrescente del reddito può richiedere, per l’eguaglianza del sacrificio del tributo, un’imposta che cresce più che proporzionalmente rispetto all’aumento del reddito).
Nitti condivide le ragioni di cui sub a) e c), ma respinge quelle di cui sub b): <> . Questa osservazione può essere meglio compresa se si ricorda che in quell’epoca alcuni studiosi di impostazione marxista vedevano l’imposta progressiva come uno strumento per la requisizione graduale della proprietà privata o, comunque, per realizzare un livellamento estremo dei redditi . Naturalmente, per quanto detto in precedenza, è estranea a Nitti ogni idea che la distribuzione dei redditi sia determinata da leggi “naturali” e la possibilità di influenzarla attraverso le spese pubbliche è ovviamente condivisa, nei limiti appunto in cui non si proponga di stravolgere il funzionamento dell’economia di mercato. Il sistema tributario deve in ogni modo porsi il problema dei suoi effetti sulla distribuzione dei redditi, e della ricchezza; Nitti è favorevole all’imposta sulle successioni, che <> . La sua analisi, ricca di dati comparati tra vari paesi sul gettito, sui patrimoni caduti in successione e sugli aspetti strutturali del tributo, fa pensare a quale opinione Nitti potrebbe oggi manifestare su un prelievo che ha perduto nei fatti le sue caratteristiche di equità orizzontale e verticale (essendo largamente eluso ed evaso), tanto da originare una tendenza largamente favorevole alla sua abolizione, recentemente quasi completata nel nostro paese.
La progressività delle imposte va applicata alle imposte personali: <> . Osservazioni che dovrebbero essere valutate oggi da quei comuni italiani che hanno introdotto elementi di progressività (e altre discriminazioni) nella struttura dell’imposta comunale sugli immobili (ICI). Inoltre, la discussione sulla progressività va condotta per Nitti senza i pregiudizi del passato sul suo eventuale carattere <> (giudicato ridicolo) e vanno respinti i suoi presunti difetti, sostenuti aprioristicamente e senza alcuna valutazione concreta degli effetti del tributo (ostacolo allo sviluppo della produzione, disincentivo al risparmio e incentivo alla fuga di capitali, distruzione del capitale, ecc.) . Data la sua attenzione ai fatti, l’analisi della progressività è, come il solito, corredata d’abbondanti informazioni sui sistemi tributari di molti paesi, anche sulle esenzioni per i redditi minimi e i trattamenti della famiglia ai fini nelle imposte personali sul reddito.
Particolarmente efficace è la discussione di alcuni <>, come quello che attribuisce alle imposte un utilizzo improduttivo delle risorse, poiché non si deve confondere l’effetto del prelievo con quello della spesa che tale prelievo finanzia, confusione analitica a quei tempi talvolta presente e che si ritrova anche nelle discussioni sull’onere del debito pubblico sulle generazioni future.
Molto moderne le opinioni sulla tassazione dei frutti del debito pubblico e, più in generale, delle attività finanziarie. Da questo punto di vista Nitti anzitutto ritiene <> la nocività del possibile effetto di un’imposta sui titoli della rendita sul valore della stessa rendita: la capitalizzazione dell’imposta si può realizzare per la tassazione del frutto di qualunque cespite . Più in generale non è accettabile che si respinga l’imposta sui valori mobiliari perché può causare una fuga all’estero: <<è la solita canzone del capitale che scappa quando lo si colpisce… Se si colpiscono tutti gli investimenti mobiliari con opportuna discriminazione della natura dei redditi e se non si adottano saggi di imposte proibitivi non avviene nulla di tutto ciò>> .
Nell’ultima edizione dei “Principii” si manifesta anche una preferenza per l’indipendenza tra la tassazione delle società dei capitali e quella dei loro azionisti; ora diremmo, per usare la terminologia utilizzata dagli economisti nordamericani, che si preferisce il sistema “classico” di tassazione del profitto delle imprese societarie. È noto che quest’impostazione è prevalsa a lungo nella nostra legislazione e solo nel 1977 fu introdotta l’integrazione pressoché completa tra l’imposizione sui redditi delle persone giuridiche (imprese societarie) e l’imposizione personale degli azionisti (attraverso il metodo del credito d’imposta sui dividendi).
L’analisi delle caratteristiche dell’imposta sulla ricchezza mobile consente a Nitti qualche interessante osservazione sull’evasione del tributo in Italia, già oggetto dell’attenzione di uno studioso francese di fine dell’Ottocento . Egli osserva che l’imposta di R.M. era diventata formalmente progressiva (anche se non così concepita al tempo della sua istituzione) e questa considerazione poteva fornire una giustificazione all’ampia evasione da parte delle imprese e degli altri redditi “incerti e variabili” , anche se a dire il vero già al tempo dei primi tentativi di istituzione di questa imposta (nel Regno di Sardegna degli anni cinquanta dell’Ottocento) il problema dell’evasione dei redditi appariva molto rilevante. Osserva dunque Nitti (e si riferisce ai primi decenni del Novecento) che <> e inoltre: <> . Ricorda poi che le società giungono a tenere perfino due serie di libri contabili, una per gli azionisti ed un’altra per il fisco, ma anche sui professionisti l’azione del fisco è inefficace. È vero che la legge <> . In conclusione <> .
È interessante osservare:
a) l’assenza in Nitti di ogni ipocrisia e pregiudizio (spesso così presenti ancora oggi in Italia sia tra gli analisti della finanza pubblica sia tra gli uomini politici con competenze economiche, giuridiche e amministrative) nell’analisi dell’evasione fiscale;
b) che nulla sembra sostanzialmente mutato, dopo quasi un secolo, nel contrasto all’evasione nel nostro paese, mentre l’amministrazione finanziaria continua a occuparsi di condoni, studi di settore, ecc., invece di svolgere il compito severo e sereno di ottenere costantemente l’adempimento ,corretto e “giusto”, dei doveri tributari.
Né mi sembra che l’auspicio di Nitti secondo cui con un’imposta societaria separata da quella personale (ciò che è stato attuato pienamente nel 1973) si sarebbe potuta avere <> con un’imposta personale <> .

5. I debiti pubblici: realtà ed illusioni

La capacità di districare gli intrecci tra gli argomenti e di esporre con chiarezza i risultati sono ben espresse da Nitti nel capitolo sui debiti pubblici; poiché <> . Egli chiarisce la distinzione tra gli effetti concreti del ricorso al debito pubblico dalle argomentazioni teoriche. L’esempio rappresentativo è la questione dell’onere del debito sulle generazioni future: <> . Ciò detto Nitti chiarisce, però, che <> . Il ricorso al debito potenzia, cioè, gli incentivi dei governanti ad espandere le spese pubbliche, poiché <>; i governanti possono così sfruttare l’<> e destinare risorse a spese pubbliche che non sarebbero state sostenute se si fosse dovuto fare ricorso alle imposte. Questa tesi è stata condivisa, negli ultimi decenni, specialmente dagli studiosi della “Public Choice” e sembra avere qualche supporto empirico anche in periodi diversi da quelli bellici. D’altro canto, Nitti è drastico nel sostenere che <> .
Come nota Forte, se Nitti osserva che <> intuisce che <> ; la non ancora avvenuta “fondazione” della macroeconomia lo costringe a <> . In ogni modo, la trattazione del debito pubblico conferma:
a) la chiarezza con cui si distinguono rigorosamente i diversi elementi dell’analisi teorica del problema (anche senza utilizzare il linguaggio matematico);
b) l’ancoraggio alla realtà concreta dei sistemi di finanza pubblica, che permette di individuare effetti che i teorici dell’economia “pura” non riescono ancora a concepire (come quelli connessi con l’utilizzo dell’illusione finanziaria, per i quali è giustamente famoso Puviani)

6. Le imprese pubbliche

Un altro esempio efficace di dimostrazione dello spirito anti-dogmatico di Nitti si trova nell’analisi delle imprese pubbliche. Se si prescinde dalle interessanti considerazioni sulle attività demaniali e da quelle che, per ragioni di sicurezza (come le Poste di allora), nessuno considera estranee alla proprietà pubblica, così come dai problemi dei monopoli fiscali (ossia quelli che hanno l’obiettivo di assicurare forti cespiti di entrata ), le questioni più interessanti riguardano le <> .
Nitti non manifesta nessuna predilezione aprioristica per la proprietà di certe imprese, in particolare di quelle che oggi definiamo come operanti in condizioni di “monopolio naturale”. Questa condizione è individuata con l’esempio delle tramvie e delle condotte d’acqua: <> e <> . Come si vede, è il risultato che interessa a Nitti, non i modi attraverso cui questo è conseguito: può essere utile la gestione pubblica diretta, ovvero al contrario la concessione di esercizio a imprese private. A proposito delle Ferrovie, dopo aver portato gli opposti esempi degli Stati Uniti e di alcuni paesi europei, osserva: <> . In un discorso parlamentare osserva :<< Quando è che noi possiamo nazionalizzare un'industria? Quando essa è arrivata al suo maggiore sviluppo, tale che i suoi procedimenti tecnici non abbiano più bisogno di stimoli, quando cioè essa può essere esercitata da un amministratore più rigido e duro com'è lo Stato>>(Discorsi parlamentari, vol.III, p.1119). Come osserva Forte (1982, p.105):<< L'elemento della semplicità di gestione tecnica è forse la caratteristica più saliente e originale del pensiero di Nitti…per quanto riguarda il vaglio delle opportunità di gestioni statali o municipali di imprese>>.
La costante capacità di separare le questioni “dottrinali” da quelle pratiche lo porta, dopo aver respinto ogni pregiudizio sulla proprietà pubblica, a mettere in guardia dai pericoli dell’esercizio pubblico, che sarebbe più esposto alla “burocratizzazione” dell’organizzazione: <>
In un periodo in cui abbiamo vissuto un’intensa stagione di privatizzazione delle imprese pubbliche (spesso opportune per la collettività, sia per le ragioni da ultimo indicate sia per altre <>) non mi pare si possa sostenere che sono state sempre valutate le ragioni collettive pro e contro la proprietà pubblica; il dogmatismo estraneo alla concezione teorica, ma anche politica, di Nitti è stato utilizzato recentemente (forse solo per convincere più facilmente gli elettori…) dai favorevoli alla privatizzazione come scelta drastica tra privato (buono) e pubblico (cattivo); il segno si inverte per le altrettanto dogmatiche opinioni dei contrari alle privatizzazioni. Nitti ha la fortuna di poter applicare le proprie concezioni sulle imprese pubbliche nella creazione dell’Istituto Nazionale delle Assicurazioni, che è fondato nel 1912 con l’obiettivo di esercitare il monopolio delle assicurazioni sulla vita (monopolio che, rinviato di dieci anni, sarà abolito dal fascismo e l’INA sarà mantenuto in vita come una delle tante compagnie assicurative) . Il monopolio pubblico delle assicurazioni sulla vita fu giustificato da Nitti con varie ragioni:
a) questa forma di previdenza rappresentava un bene di “merito” (come diremmo oggi) e quindi richiedeva l’intervento pubblico ;
b) la concorrenza in questo settore non comporta necessariamente la disponibilità di un bene più a buon mercato (<> ); nei paesi in cui esistono sia istituti pubblici sia compagnie private <> .
Il fatto che nei paesi in cui esiste il monopolio pubblico <> e, inoltre, che nel caso dell’assicurazione sulla vita l’arbitrio dell’impiegato pubblico è inesistente (si basano su tavole di mortalità) e, quindi, i fatti <> rafforza in Nitti l’idea della bontà del monopolio pubblico. Inoltre egli vede la funzione dell’INA <> . <>

7. Le finanze locali

L’articolazione territoriale del settore pubblico è trattata nei “Principii” in maniera complessivamente aderente all’ortodossia del tempo , anche se non mancano, come il solito, osservazioni originali, alcune delle quali sviluppate compiutamente e analiticamente dagli studiosi solo nei decenni successivi. In generale Nitti appare inclinare verso il “centralismo”; infatti, ribadito il carattere politico e coercitivo dello Stato, osserva che il principale ente di livello inferiore di governo, il comune, <<è un aggruppamento di famiglie con scopo essenzialmente economico e la cui formazione è dipesa quasi sempre da cause economiche>> . Come anticipazione delle più moderne analisi della finanza dei diversi livelli di governo, osserva che le entrate degli enti locali debbono rivolgersi a imponibili che tengano presenti <> e, quindi, bisogna preferire le imposte reali (che, come si è ricordato, sono determinate, almeno in linea di principio, con riferimento al possesso di certi cespiti da parte del contribuente, e non alla sua situazione economica complessiva). Da evitare imposte che comportino, quindi, l’accertamento del reddito personale presso il comune, per scongiurare l’effetto, noto negli odierni manuali come <> . L’analisi comparata mostra, già a quei tempi, come fossero prevalenti a livello locale le imposte dirette reali e Nitti fornisce, come il solito, ampia documentazione. Diffuse anche le imposte speciali sull’incremento del valore delle aree fabbricabili, e i contributi di miglioria (oggi fonte esigua di gettito,in Italia principalmente per il finanziamento dei consorzi di bonifica). Circa le imposte sulle plusvalenze immobiliari, si osserva che possono essere importanti per i comuni maggiori e in sviluppo, mentre per finanziare i comuni minori, specialmente con i livelli di reddito e di ricchezza di allora, non si poteva in alcun modo escludere il ricorso alle imposte di più agevole esazione, quelle indirette sui consumi. L’esistenza di trasferimenti ordinari dello Stato completava il quadro del finanziamento degli enti locali (qualitativamente, quindi, non diverso da quello odierno). Per la spesa degli enti locali si fa il tradizionale riferimento ai “bisogni collettivi” a beneficio di comunità più ristrette, ma Nitti non sembra auspicare un’estensione dei compiti degli enti locali. La sua posizione “centralista” si manifesta anche in seguito, nell’Assemblea Costituente della Repubblica italiana, durante i cui lavori esprime <>(Barbagallo,1984, p.545). Certamente questa posizione risente del ricordo degli sforzi della classe dirigente liberale di mezzo secolo prima, volti a unificare un paese disomogeneo. Ma questa posizione trovava, sempre in sede di Costituente, anche altri argomenti: << La variante laica, non ideologica, dell'antiautonomismo trae i suoi argomenti dalla considerazione che l'autonomia sarebbe stata penalizzante per lo sviluppo del Sud.. Nitti è probabilmente il più appassionato esponente di questa componente un po' elitaria e tecnocratica…>>
Nitti è piuttosto cauto nei confronti delle imprese municipalizzate. Riconosce la loro diffusione in molti paesi e il beneficio che può derivarne in quei casi in cui, come per le imprese pubbliche in generale, la concorrenza non è possibile o dannosa, ma osserva che <> , perciò <> . L’atteggiamento non dogmatico lo porta quindi a dettare qualche regola per la municipalizzazione:<>. Ma anche in questi casi quali sono le controindicazioni? <> . Ogni commento sembra superfluo e i raffronti con periodi più recenti e, anche con l’attualità, sono leciti.